Jednym z powszechnych deficytów w procesie planowania optymalizacji systemów transportowych w Polsce jest ignorowanie lub – w najlepszym razie – niedocenianie rewolucji technologicznej, której jesteśmy świadkami. Manualny system poboru opłat stał się już rozwiązaniem anachronicznym, nieefektywnym ekonomicznie oraz operacyjnie. Ten anachronizm dotyka przede wszystkim kierowców samochodów osobowych, których liczba w Polsce przekroczyła już ponad 18,7 mln.

Tymczasem, pod względem liczby kilometrów na 100 000 mieszkańców lub 1 000 m2 powierzchni, Polska wciąż odbiega od większości państw UE. Na koniec roku 2010 w Polsce przypadało 2 km autostrad na 100 tys. ludności i 3 km na 1 000m2 powierzchni, a obecnie wskaźniki te wyglądają niewiele lepiej. Dla porównania w Niemczech na 100 tys. ludności było w tym czasie 16 km autostrad a na 1 000m2 powierzchni – 36km, a w Portugalii – 26 km autostrad na 100 tys. ludności i 30 km na 1 000m2 powierzchni.

Wspomniana Portugalia jest przykładem państwa, które dostrzegło nieefektywność systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad opartego o miejsca poboru opłat, wymagającego kosztownych w realizacji i późniejszym utrzymaniu inwestycji w „twardą” infrastrukturę, zastępując go (obecnie na części dróg) elektronicznym systemem opłat, wykorzystującym nowoczesne technologie komunikacyjne. System ten rozpoznaje pojazdy na podstawie numerów rejestracyjnych zakodowanych w urządzeniu pokładowym i na tej podstawie pobierane są opłaty za przejechane kilometry po autostradzie. Podobne elektroniczne systemy opłat są z powodzeniem stosowane m.in. w Chile, RPA czy Australii. Prace nad jego wprowadzeniem trwają m.in. w Malezji.

Diagnoza organizacyjna obecnego stanu systemu opłat za korzystanie z autostrad w Polsce

Analiza obejmuje jedynie ocenę systemu organizacji poboru opłat zależnego pośrednio lub bezpośrednio od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Obowiązujące regulacje prawne wskazują, że docelowo niemal wszystkie autostrady w Polsce będą płatne. Zgodnie z aktualnymi planami, łączna sieć dróg i autostrad w Polsce liczyć będzie ok. 7 300 km, z czego ok. 2 000 km autostrad. Na koniec 2013 r. oddanych zostało ok. 75% zaplanowanych odcinków autostrad, tj. niecałe 1 500 km.

Na odcinkach zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, tj. Konin – Stryków i Wrocław – Sośnica (łącznie ok. 260 km) dla pojazdów lekkich (poniżej 3,5 tony) opłaty pobierane są za pośrednictwem następujących systemów poboru opłat:

• manualnego,
• elektronicznego.

Opłata elektroniczna dla pojazdów ciężkich została wprowadzona z dniem 1 lipca 2011 r. i zastąpiła system winietowy. Tym samym wyeliminowane zostały zagrożenia zbilansowania wpływów i wydatków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), wynikające z funkcjonowania systemu winietowego (tj. znaczne różnice w wysokości opłat winietowych i opłat za przejazd autostradami oraz inne nieprawidłowości w działaniu systemu winietowego). Uruchomienie systemu stworzyło w Polsce warunki do wdrożenia europejskiej usługi opłaty elektronicznej, pozwalającej użytkownikom dróg na korzystanie z jednego urządzenia pokładowego do poboru myta elektronicznego na terenie krajów Unii Europejskiej.

Poniższa grafika przedstawia drogi krajowe objęte Krajowym Systemem Poboru Opłat (ETC).

System ETC ma objąć docelowo ok. 2000 km autostrad, 5000 km dróg ekspresowych i 600 km dróg krajowych.

Wydaje się, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad decydując się na organizację manualnego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, kierowała się przede wszystkim wąskim kryterium „księgowym”, tj. szacunkowymi dochodami z tytułu funkcjonowania systemu w przyszłości, w mniejszym stopniu natomiast uwzględniając zagadnienia operacyjne. Warto podkreślić, że wśród nieprawidłowości wskazanych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli znalazł się brak koncepcji funkcjonowania systemu poboru opłaty elektronicznej przed ogłoszeniem przetargu na budowę i zarządzanie.

Konsekwencją przyjętych rozwiązań organizacyjnych mogą być problemy z unifikacją sposobów opłat za korzystanie z autostrad pobieranych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przez drogowe spółki specjalnego przeznaczenia, a co się z tym wiąże – stworzeniem jednolitego, spójnego systemu. Nie została zapewniona interoperacyjność systemów poboru opłat za przejazd autostradami koncesyjnymi i drogami zarządzanymi przez GDDKiA.

Prezentacja szacunkowych wyników finansowych funkcjonowania systemu

Należy stwierdzić, że budowa manualnego systemu poboru opłat generuje dodatkowe koszty, których można byłoby uniknąć implementując inne rozwiązania organizacyjne. Dla przykładu, samo dostosowanie autostrady A4 na odcinku Bielany Wrocławskie – Gliwice Kleszczów do poboru opłat kosztowało około 233 mln zł.Warto podkreślić, że suma ta uwzględniała jedynie budowę miejsc poboru opłat bez innych kosztów, takich jak adaptacja pasów ruchu, dróg dojazdowych czy wydatków związanych z wykupem gruntów.

Z opracowanej przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej informacji wynika, że łączne przychody Krajowego Systemu Poboru Opłat (KSPO) do 31 stycznia 2013 r. wyniosły 1,446 mln zł. W tym samym czasie, zostały poniesione koszty w wysokości 1.512,5 mln zł, w tym: koszty inwestycyjne w kwocie 1.262 mln zł i koszty operacyjne 251 mln zł. Natomiast w okresie od 1 stycznia do 30 listopada roku 2013, na konto Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) wpłynęło ponad 1,08 mld zł. z Krajowego Systemu Poboru Opłat (KSPO). Na tę kwotę składają się opłaty elektroniczne (86,44%) oraz opłaty manualne pobierane od kierowców pojazdów osobowych (13,56%) na odcinkach autostrad A2 Konin-Stryków i A4 Bielany Wrocławskie-Sośnica zarządzanych przez GDDKiA. Łącznie, od początku funkcjonowania, Krajowy System Poboru Opłat zebrał ponad 2,406 mld zł, a na koniec roku 2013 mogły przekroczyć 2,5 mld zł.

Wprowadzenie systemu manualnego tylko na odcinkach zakładanych do uruchomienia w pierwszym etapie oznacza uruchomienie 5 nowych PPO i 24 nowych SPO. W przypadku wprowadzenia płatności w systemie manualnym na kolejnych odcinkach, koniecznym będzie uruchomienie kolejnych 4 PPO i 17 SPO, zatem łącznie pozostaje do uruchomienia 9 PPO oraz 41 SPO.

Należy przy tym zauważyć, że na części ze wspomnianych autostrad zostało poniesionych przynajmniej część kosztów budowy infrastruktury manualnego systemu poboru opłat, takich jak:

• budowa punktów poboru opłat (PPO),
• adaptacja pasów ruchu,
• budowa stacji poboru opłat (SPO) i dojazdów do nich.

Tym niemniej, nawet biorąc pod uwagę nieodwracalność poniesionych już kosztów na przystosowanie autostrad do systemu manualnego, Instytut Sobieskiego szacuje, że objęcie omawianym manualnym systemem poboru opłat wszystkich planowanych autostrad kosztować będzie Skarb Państwa 1,0 – 1,2 mld zł.

Ze względu na sytuację sektora finansów publicznych uzasadnione wydaje się poszukiwanie możliwości ograniczania zadłużenia publicznego poprzez m.in. redukcję wydatków na organizację systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad. Jak wykazano, jego implementacja oznacza znaczące, dodatkowe koszty budowy i zarządzania.

Zobowiązania KFD są bardzo wysokie i mają duży wpływ na wysokość zadłużenia sektora finansów publicznych (według metodologii unijnej – EDP), zatem wskazane są rozwiązania, które pozwolą na zmniejszenie wysokości zobowiązań Funduszu.

Identyfikacja możliwości optymalizacji organizacyjnych i finansowych

Różnice pomiędzy manualnym systemem zamkniętym i elektronicznym systemem otwartym przedstawia grafika zamieszczona poniżej.

W otwartym elektronicznym systemie poboru opłat punkty poboru opłat wyposażone w przekaźniki DSRC (Dedicated Short Range Communication) zamontowane na bramownicach umiejscowione są na każdym odcinku na określonej sieci dróg płatnych. Przekaźniki DSRC obejmą swym zasięgiem wszystkie pasy drogi (w tym utwardzone pobocze) w każdym kierunku, aby zapewnić komunikację z systemem wszystkich pojazdów wyposażonych w odpowiednie OBU. Podstawowa funkcjonalność jest taka sama jak w przypadku istniejącego już w Polsce systemu ETC. Warto w tym miejscu wspomnieć, że obecnie działający w Polsce system elektroniczny, nie jest jedyną alternatywą – na świecie funkcjonują np. systemy Trip Planning czy Video Tolling (ten ostatni działa w Portugalii).

Ewentualne wprowadzenie otwartego systemu poboru opłat (MLFF) za korzystanie z autostrad opiera się na wykorzystaniu nieobowiązkowych urządzeń pokładowych (OBU – On Board Unit) umieszczonych w pojazdach oraz możliwości planowania podróży dla użytkowników.

Do potencjalnych podstawowych korzyści organizacyjnych otwartego systemu poboru opłat (MLFF) za korzystanie z autostrad zaliczyć należy:

1. poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego dzięki eliminacji konieczności zatrzymywania się przy barierach lub / i szlabanach,
2. zmniejszenie ograniczeń płynności ruchu na autostradach poprzez umożliwienie wyprzedzania i zmiany pasa ruchu w trakcie transakcji naliczania opłaty,
3. możliwość przetwarzania transakcji dla dużej liczby pojazdów przejeżdżających płatnym odcinkiem autostrady w tym samym czasie bez zaburzania przepływu ruchu,
4. możliwość wprowadzenia jednolitego systemu poboru opłat na wszystkich autostradach w Polsce i wykorzystania danych transakcyjnych dla innych zastosowań (np. monitorowanie i zarządzanie ruchem),
5. elastyczność operacyjną w przypadku potencjalnej rozbudowy systemu.
6. potencjalnie szybsza implementacja systemu płatności – (o nawet 12 miesięcy), zatem możliwa już w pierwszym kwartale 2016 r.

Zakłada się bowiem, jak już wspomniano wyżej, uruchomienie systemu według obecnie obowiązujących zasad od 2017 roku na następujących odcinkach: A1: Czerniewice – Stryków I oraz Stryków I – Tuszyn, A2 Stryków I – Konotopa, A4 Sośnica – Bielany Wrocławskie, Bieżanów – Rzeszów Zachodni, Rzeszów Wschodni – Korczowa oraz począwszy od roku 2018 rozpoczęcie poboru opłat na kolejnych odcinkach, tj.: A1 Tuszyn – Pyrzowice, Pyrzowice – Maciejów, Sośnica – Świerklany i Świerklany – Gorzyczki, A4: Zgorzelec – Krzyżowa i Wrocław – Krzyżowa oraz A18: Olszyna – Krzyżowa. Uruchomienie otwartego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad dla pierwszych pięciu z wymienionych wyżej odcinków byłoby możliwe na początku 2016 r., zaś kolejnych sześciu w 2017 r.

Do potencjalnych podstawowych korzyści ekonomicznych otwartego elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad zaliczyć należy:

1. skuteczniejszą, niż w przypadku planowanego systemu manualnego, implementację, czego skutkiem będzie szybsze pojawienie się dochodów podmiotów sektora publicznego, a tym samym uzyskanie możliwości zmniejszenie wysokości zobowiązań KFD w krótszym czasie.
2. możliwość zmniejszenia kosztów przygotowania (zakup gruntów pod budowę miejsc poboru opłat) i adaptacji infrastruktury drogowej (w tym – zjazdów).
3. możliwość zmniejszenia kosztów późniejszej obsługi operacyjnej.

Przy założonym przez GDDKiA koszcie wdrożenia dotychczasowego zamkniętego manualnego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, szacowanym na około 1,0 – 1,2 mld zł, implementacja proponowanego przez Instytut Sobieskiego rozwiązania powinna przynieść Skarbowi Państwa pomiędzy 390 a 580 mln zł oszczędności w nakładach inwestycyjnych (place poboru opłat i towarzysząca im infrastruktura, brak konieczności integracji różnych systemów). Same oszczędności związane z adaptacją dla 1 pasa ruchu (przy szacunkowych kosztach na poziomie ok 1,2 mln zł za 1 km) tylko dla 4 odcinków autostrad są szacowane są na poziomie około 230 mln zł.

Analiza potencjalnych korzyści otwartego elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad wskazuje na jego liczne przewagi operacyjne w stosunku do implementowanego obecnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad systemu zamkniętego.

Wydaje się uzasadnione z powodów ekonomicznych przeprowadzenie weryfikacji kalkulacji, które stały za podjętymi wcześniej decyzjami i podjęcie działań pozwalających uzyskać optymalizację wyników finansowych podmiotów sektora publicznego.

We wspomnianych kalkulacjach należy wziąć pod uwagę indywidualne motywacje użytkowników autostrad (przyjazność systemu, konieczność długiego postoju, korki itp.),istnienie alternatywnych sposobów przemieszczania się osób bądź transportu towarów (transport kolejowy, rozwój pasażerskiego transportu lotniczego na trasach krajowych, modernizacja szlaków alternatywnych – dróg wojewódzkich i lokalnych itp.)sytuacja gospodarki narodowej i co się z tym wiąże – sytuacja ekonomiczna państwa i potencjalnych użytkowników autostrad.

Przedstawienie rekomendacji związanych z organizacją systemu

Obecnie obowiązujący system poboru opłat dla pojazdów osobowych oparty na rozwiązaniach manualnych, biorąc pod uwagę jego niedostosowanie do zmian technologicznych posiada wiele wad, a alternatywę dla niego stanowi elektroniczny system poboru opłat (ETC), który na świecie stał się już bardzo ważnym elementem inteligentnego systemu transportu.

Po zbadaniu wybranych aspektów możliwości optymalizacji systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, Instytut rekomenduje, co następuje.

Instytut Uznaje spójność transportową państwa za wartość kluczową. Uważa, że należy dążyć do stworzenia takiego systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad, który umożliwi realizację takiego postulatu.

Nie mniej istotny jest aspekt finansowy – przy budowie optymalnego systemu należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z dokonanym oszacowaniem uwzględniającym dodatkowe przychody oraz oszczędności kosztowe, dodatni wynik dla sektora finansów publicznych tylko do końca roku 2018r. może przekroczyć nawet 1 miliard zł (oraz przynieść poprawę w zakresie zmniejszenia wysokości zobowiązań KFD). Na wskazaną kwotę dodatniego wyniku dla sektora finansów publicznych, składają się zakładane oszczędności szacowane w kwocie 1,0 – 1,2 mld zł , dodatkowe, wynikające z szybszego wdrożenia systemu przychody w wysokości łącznej ok. 0,5 mld zł. Przy uwzględnieniu kosztów implementacji systemu elektronicznego oraz zakupu OBU, szacowanych łącznie w przedziale 0,62 – 0,71 mld zł, dodatni wynik wprowadzenia proponowanego systemu wyniesie pomiędzy 0,8 mld zł (wariant konserwatywny) a 1,08 mld zł.

Instytut proponuje przeprowadzenie ponownych analiz dotyczących organizacji systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad biorących pod uwagę nie tylko planowane dochody podmiotów sektora publicznego, ale także następujące kwestie:

• koszty implementacji,
• efektywność finansowa w relacji: koszty implementacji – koszty funkcjonowania – potencjalne dochody,
• czas otrzymywania przychodów przez podmioty sektora publicznego.

W ocenie Instytutu konieczne jest aby na szczeblu decyzyjnym zostały przeprowadzone ponownie analizy dotyczące organizacji systemu poboru opłat za korzystanie z autostrad.

Oprócz aspektów spójności oraz finansowego, Instytut uważa za konieczne wzięcie pod uwagę możliwość interoperacyjności wdrażanych rozwiązań z innymi systemami a także jego przyjazność dla użytkowników.

Zważywszy na stan zaawansowania budowy autostrad i ich przystosowania do objęcia poborem opłat Instytut uznaje potencjalną rewizję za możliwą.

Rekomenduje się jednocześnie wprowadzenie przepisów umożliwiających elektroniczny system poboru opłat na autostradach koncesyjnych, na których opłaty pobierane są manualnie.

Pobierz pełną treść analizy.